O conjunto de reformas administrativas analisado ao longo desta série para o Esquerda Online³  foi edificado sobre um mito amplamente difundido no país: o do servidor custoso⁴. Trata-se de uma narrativa político-ideológica que ganha força sobretudo a partir do governo Collor, quando o funcionalismo público estatutário passa a ser apresentado como sinônimo de ineficiência, desperdício e entrave ao equilíbrio fiscal. Essa imagem, repetida à exaustão ao longo das décadas, não nasce de evidências orçamentárias, mas de uma construção discursiva conveniente – útil para justificar reformas e cortes, ainda que distante da realidade concreta das contas públicas.

O passo seguinte, portanto, é abandonar a superfície desse discurso e entrar no terreno que realmente condiciona o trabalho no Estado: o orçamento público. No campo da sociologia do trabalho inspirada na teoria social de Marx, consolidou-se uma ampla reflexão sobre precarização, terceirização e intensificação do trabalho. Há consenso de que o aprofundamento dessas formas de exploração, especialmente no contexto da crise do capitalismo, cumpre a função de ampliar a taxa de mais-valia apropriada pelo capital. No entanto, essa equação não se aplica ao Estado, que opera na esfera improdutiva: não produz mais-valia, mas participa da socialização da parcela do trabalho útil e excedente canalizado na forma do fundo público.

Por isso, a precarização do trabalho estatal exige outra chave interpretativa que reside justamente na disputa da parcela do fundo público convertida na forma de orçamento. A tese que temos sustentamos, a partir de mais de uma década de pesquisa, é clara: a precarização do serviço improdutivo no Estado está diretamente relacionada à necessidade do capital, em seu contexto de crise estrutural, de se apropriar de parcelas crescentes do orçamento de pessoal (Pereira, 2020)⁵.

O orçamento de pessoal engloba os valores destinados ao pagamento de servidores civis e militares ativos, aposentados, pensionistas e os respectivos encargos sociais.⁶ Portanto, o orçamento não paga apenas salários de servidores civis ativos, como comumente propagados pela mídia para dizer que o Estado gasta demais com o funcionalismo. Trata-se de uma rubrica ampla, que reúne despesas previdenciárias, contribuições patronais, vantagens permanentes, pensões e o conjunto de obrigações que o Estado assume enquanto empregador. Ao reduzir esse universo complexo à imagem simplificada de “folha de pagamento dos servidores”, o debate público distorce a realidade e reforça a narrativa de que o funcionalismo é excessivamente oneroso, deslocando a atenção das estruturas que efetivamente condicionam o orçamento.

Além disso, uma parcela expressiva desse montante não constitui gasto líquido da União, pois o governo federal, enquanto empregador, recolhe contribuições previdenciárias e tributos incidentes sobre a folha (como a contribuição patronal ao Regime Próprio de Previdência Social – RPPS), que retornam ao próprio orçamento como receitas intraorçamentárias, mitigando o impacto fiscal final da despesa. Esse processo opera em duas direções simultâneas. De um lado, o avanço permanente do gasto com a dívida pública, que pressiona o orçamento e comprime os recursos destinados às despesas primárias. De outro lado, assistimos à restrição de direitos e de reajustes dos servidores do Regime Jurídico Único (RJU), acompanhada pela expansão das organizações privadas sem fins lucrativos e das empresas contratadas para assumir tarefas antes desempenhadas por servidores estáveis – funções que seguem sendo financiadas por recursos públicos, mas agora operam segundo lógicas e racionalidades privadas.

O orçamento público do Executivo Federal organiza-se em seis Grupos de Natureza da Despesa (GND), cada um revelando uma função específica do gasto estatal. O GND 1 reúne as despesas com pessoal e encargos sociais – servidores civis e militares, ativos, aposentados, pensionistas e contribuições patronais. O GND 2 abrange juros e encargos da dívida pública, enquanto o GND 3 engloba as chamadas “outras despesas correntes”, como contratos de manutenção, custeio administrativo e serviços terceirizados. O GND 4 corresponde aos investimentos, isto é, à formação bruta de capital fixo, como obras e aquisição de equipamentos. O GND 5 – Inversões Financeiras – registra as aplicações do Estado em ativos financeiros, participação acionária, concessão de empréstimos. Por fim, o GND 6 concentra as amortizações da dívida, isto é, o pagamento do principal devido.

As reformas administrativas – de ontem e de hoje – funcionam como o principal mecanismo de apropriação do orçamento de pessoal. Por meio delas, viabilizam-se cortes sucessivos de gastos com servidores, reduzindo a presença do Estado, substituindo vínculos estáveis por vínculos temporários e transferindo atividades centrais para o setor sem fins lucrativos e empresas privadas. O desmonte não é acidental: ele cria as condições para que o orçamento antes destinado ao trabalho público se torne disponível ao capital financeiro e aos prestadores privados. É no interior dessa arquitetura que se evidencia a assimetria central do orçamento: a preponderância dos juros, encargos e amortizações – concentrados nos GNDs 2 e 6 – como eixo estruturante da política fiscal, reorganizando o Estado em favor das exigências do capital financeiro em um contexto de crise estrutural. O gráfico a seguir elucida como o total dos gastos se distribuíram.

Total do orçamento público por GND entre 2016 e 2024

A evolução recente do orçamento federal não revela um crescimento linear da dívida, mas sim algo mais profundo: uma assimetria estrutural na hierarquia das despesas públicas. Ao longo de 2016 a 2024, mesmo com oscilações anuais – algumas altas expressivas, algumas quedas pontuais – o gasto agregado com juros e amortizações permaneceu sistematicamente acima do destinado ao GND 1 – Pessoal e Encargos Sociais, que seguiu um caminho oposto e muito mais nítido: queda contínua, tanto em valores reais quanto na sua participação relativa no orçamento. Essa contração prolongada expressa o congelamento salarial, a redução de concursos e a compressão das carreiras que marcaram a última década. Assim, enquanto a dívida oscila, mas preserva sua primazia, o orçamento destinado ao trabalho público encolhe ano após ano, reforçando um padrão fiscal em que o Estado se retrai para abrir espaço às exigências financeiras.

Quando trabalhamos com o recorte da parcela do orçamento destinado a vencimentos e vantagens de servidores civis a situação fica ainda mais complexa. A leitura comparada dos números revela que os vencimentos do pessoal civil caem progressivamente – de R$ 116,3 bilhões em 2016 para R$ 91,1 bilhões em 2024.

Embora o debate público costume associar o “gasto com pessoal” ao salário dos servidores ativos, os dados mostram que essa percepção não corresponde à realidade. Entre 2016 e 2024, os vencimentos e vantagens fixas do pessoal civil representaram apenas cerca de um quarto do orçamento total de pessoal da União. Em 2016, eram 26,7% do GND 1; em 2024, essa participação cai para 23,4%. Isso significa que mais de 70% do orçamento de pessoal do poder executivo é destinado não aos servidores civis ativos, mas a outras despesas: aposentadorias e pensões, militares e encargos previdenciários patronais.

Nos últimos meses, o debate sobre os chamados “supersalários” tomou a agenda nacional, ocupando noticiários, editoriais e debates televisivos como se constituíssem o grande problema estrutural do Estado brasileiro. Transformado em mote moralizante, o tema passou a funcionar como pedra de toque para legitimar uma nova contrarreforma administrativa, apresentada como necessária para punir “excessos” que, na prática, dizem respeito a uma minoria ínfima do serviço público. O risco dessa operação política é evidente: em nome de corrigir distorções pontuais, constrói-se a narrativa de que todo o funcionalismo deve ser responsabilizado, abrindo caminho para reformas punitivas, generalizantes e desconectadas dos reais determinantes do orçamento público.

Os grandes entusiastas dessa agenda têm sido organizações como o Movimento Pessoas à Frente e a República.org, que converteram os supersalários em sua principal bandeira pública, apesar de seu impacto marginal no orçamento federal. Mais que a insistência em um dado superdimensionado, chama atenção a pretensa autoridade com que esses grupos se colocam no debate sobre o futuro do serviço público. Até hoje, não está claro quem representam, quais carreiras ocupam, que experiência funcional acumulam ou com que legitimidade pretendem falar em nome de milhões de servidores. São organizações que tratam a vida funcional dos servidores como objeto de consultoria – e não como parte de uma trajetória construída no interior do Estado. Não possuem carta sindical, não foram eleitos pela categoria, não respondem a assembleias, não se submetem ao controle dos trabalhadores e tampouco integram qualquer instância formal de representação coletiva. Ao se apresentarem como porta-vozes da modernização administrativa, ocupam um lugar político para o qual não têm mandato nem representação, mas que têm usado para deslocar o debate, atribuir a casos isolados determinadas universalidades que ajudam a sustentar uma agenda de contrarreforma que serve mais aos interesses privados do que ao interesse público.

Foi apurado, através de pesquisas encomendadas por essas organizações, um montante de R$ 4,33 bilhões em supersalários no executivo federal, esse dado ganhou projeção nacional após ser sistematizado e divulgado pela CNN⁸. Embora o estudo traga números referentes a todos os Poderes, este texto se concentra no Executivo Federal, justamente o Poder mais afetado pela reforma administrativa e, paradoxalmente, o que menos possui supersalários. Nesse contexto, transformar esse tema em pedra de toque do debate fiscal não passa de manipulação social: o valor de supersalários corresponde a apenas 4,75% dos vencimentos e vantagens fixas do pessoal civil em 2024.

Participação dos supersalários no orçamento do executivo federal em 2024/2025

O discurso dos supersalários é mobilizado para justificar uma reforma cujo conteúdo vai muito além do combate a distorções pontuais. O discurso anticorporativo, travestido de combate aos seguimentos onerosos, cumpre na verdade outra função: legitimar um projeto muito mais profundo, voltado à desestruturação do funcionalismo, ao enfraquecimento das carreiras e de suas formas de organização coletiva, e ao avanço destrutivo sobre o RJU e a estabilidade.

Apesar de terem sido alçados ao centro do debate público como justificativa para uma reforma administrativa ampla, os supersalários não exigem qualquer alteração constitucional para serem enfrentados. O teto remuneratório já está previsto na Constituição; o que falta é regulamentação infraconstitucional, que pode ser feita por lei complementar, atos do TCU, CNJ, regulamentos internos dos Poderes ou até por decreto do Executivo, padronizando o que entra e o que não entra no cálculo do teto. Ou seja, o problema dos supersalários é administrativo, normativo e interpretativo – não constitucional. Vincular seu combate à aprovação de uma PEC é, portanto, menos uma necessidade institucional e mais uma operação política.

Enquanto isso, o verdadeiro algoz do orçamento público segue intocado por esses grupos e completamente ausente de suas agendas: a dívida pública. Mais do que uma questão contábil, trata-se do sintoma de um problema administrativo mais profundo – a preponderância absoluta das finanças sobre as necessidades de serviços públicos. Em 2024, o país destinou mais de R$ 769 bilhões ao serviço da dívida, cifra que supera todo o gasto com servidores do executivo. Comprime de maneira estrutural a capacidade do Estado de investir, repor quadros, ampliar políticas e garantir direitos. Ainda assim, o debate público é desviado para distorções marginais, como os supersalários, enquanto isso a engrenagem financeira que orienta o orçamento permanece blindada e fora do alcance das críticas desses atores. Essa inversão revela uma escolha política: discutir o acessório para ocultar o essencial, punindo o serviço público e seus trabalhadores enquanto se preserva intacto o mecanismo que realmente estrutura – e limita – o funcionamento do Estado brasileiro.

Participação do total de vencimento e vantagens Ïno orçamento público brasileiro (2016-2024)

Em termos agregados, o quadro é ainda mais eloquente: somados os nove anos analisados, os vencimentos civis representaram menos de 3% do orçamento público total, enquanto as despesas financeiras – juros, amortizações e encargos – ultrapassaram 20%, revelando uma estrutura orçamentária que multiplica recursos para o circuito da dívida ao mesmo tempo em que restringe sistematicamente o financiamento do trabalho público. Podemos dizer que para cada R$ 1,00 pago em vencimentos civis, o Estado destinou quase R$ 8,00 ao serviço da dívida pública. É essa proporção – e não os salários – que revela qual é a verdadeira âncora do orçamento brasileiro. A analogia é contundente e desmonta o senso comum que atribui à folha de pagamento o suposto desequilíbrio fiscal: o orçamento brasileiro não é comprimido pelos servidores, mas pela escolha contínua de destinar múltiplas vezes mais recursos ao serviço da dívida do que ao funcionamento cotidiano do Estado.

Entre 2016 e 2024, o Estado brasileiro experimentou um duplo processo de compressão: menos servidores e menos orçamento para remunerá-los. Nesse período, o número de servidores civis caiu de 522,5 mil para 441,3 mil, uma redução de aproximadamente 81 mil trabalhadores, equivalente a -16% da força de trabalho. Queda contínua que reflete o congelamento de concursos, a ausência de reposição das aposentadorias e o bloqueio de novas contratações. Enquanto isso, o orçamento destinado aos vencimentos e vantagens fixas recuou ainda mais intensamente: passou de R$ 116,3 bilhões em 2016 para R$ 91,1 bilhões em 2024, uma queda de -22% em valores corrigidos pelo IPCA. O gasto, portanto, cai em proporção maior do que a própria redução do número de servidores, revelando uma compressão que ultrapassa a diminuição dos quadros.

Esse estrangulamento combinado, com menos pessoas e ainda menos recursos, é produto direto das contrarreformas trabalhistas ultraneoliberais que, na última década, aprofundaram o congelamento salarial, limitaram a expansão das carreiras, bloquearam o crescimento do funcionalismo e intensificaram o trabalho por meio do aumento de produtividade imposto pelas tecnologias da informação⁹.. É apenas por essa chave que se compreende o descompasso estrutural entre a redução do corpo de servidores e o corte ainda mais profundo do orçamento destinado ao trabalho estatal. O gráfico abaixo apresenta esse movimento e a constante perda de poder salarial que se expressa numa queda contínua dos vencimentos e vantagens.

Ao final deste percurso, a articulação entre a memória histórica das contrarreformas e a leitura atenta do orçamento revela um movimento que, embora nem sempre nomeado, organiza silenciosamente o destino do Estado brasileiro. Por trás do discurso de modernização, da retórica da eficiência e da compulsão tecnocrática por “enxugar a máquina”, há um projeto que, há mais de três décadas, opera para produção de um permanente saque ao orçamento de pessoal. O servidor, transformado em personagem central de uma narrativa de crise que ele próprio não produziu, funciona como figura de conveniência. Sua imagem é mobilizada ora como peso fiscal, ora como obstáculo à inovação, ora como símbolo de privilégios, ainda que nada disso se sustente quando se examinam as engrenagens reais do orçamento.

O que se convencionou chamar de crise do serviço público é, na verdade, a consequência de escolhas políticas que comprimiram sistematicamente sua capacidade de funcionar. Congelar carreiras, impedir concursos, reduzir salários, desidratar estruturas e transformar garantias institucionais em problemas – todo esse movimento é impulsionado pela pressão do capital financeiro que exerce uma punção permanente sobre o orçamento (Behring, 2018)¹⁰ . As reformas administrativas que se sucedem desde os anos 1990 não são acidentes históricos nem equívocos técnicos. São peças de um mesmo arranjo que busca um Estado mais barato, mais frágil, mais permeável ao mercado e menos comprometido com a universalidade das políticas públicas.

Nesse quadro, torna-se evidente por que temas periféricos, como os supersalários, ganharam uma centralidade tão desproporcional. Eles cumprem a função de produzir um senso moral de urgência, deslocar a discussão para o terreno do ressentimento social e, sobretudo, legitimar reformas que jamais ousam assumir sua verdadeira intenção: reconfigurar o Estado à imagem e semelhança das empresas capitalistas como forma de favorecer a financeirização. Criar falsos vilões é sempre uma tática para escamotear os verdadeiros algozes. E, ao transformar exceções em regra, casos isolados em diagnóstico sistêmico e distorções pontuais em argumento de Estado, abre-se caminho para apresentar o desmonte como se fosse modernização.

O desafio, portanto, não é apenas técnico; é político e civilizatório. Reverter o ataque ao serviço público exige desfazer a névoa que cobre o debate nacional, recolocar os trabalhadores do Estado no lugar que lhes cabe – não como responsáveis pela crise, mas como parte da solução – e enfrentar o que realmente produz o estrangulamento institucional: a prioridade absoluta conferida ao circuito financeiro, que molda o orçamento e define os limites da ação estatal antes mesmo que qualquer política pública seja discutida. Enquanto não alterarmos essa equação, qualquer reforma apresentada será apenas uma engrenagem a mais no mesmo processo de encolhimento.

É por isso que defender o serviço público não é, e nunca foi, um ato corporativo. É defender um país que não aceite transformar seus direitos sociais em variação de mercado, nem sua capacidade administrativa em variável de ajuste fiscal. É afirmar que a democracia exige um Estado capaz de garantir aquilo que o mercado não entrega: continuidade, proteção, justiça e futuro. O resto – todo o resto – é ruído.

1 Prof. Adjunto na Escola de Serviço Social – UFRJ. Coordenador do Observatório do Serviço Público: raça, orçamento e direitos. Pesquisador vinculado ao Grupo de estudos e pesquisas do orçamento público e da seguridade social (GOPSS). Contato: [email protected]