A crise de 2008 inaugurou um novo cenário mundial. Longe de representar a superação do neoliberalismo por outro regime de acumulação, sua principal consequência foi o aprofundamento de suas próprias contradições. A resposta do capital à crise foi a sua radicalização: mais neoliberalismo para salvar o neoliberalismo. O que se seguiu foi uma nova etapa de ofensiva do capital sobre o Estado e o trabalho, marcada pela ampliação da financeirização, pela apropriação crescente do fundo público e pela generalização da precarização das relações de trabalho. Essa fase constitui o que chamamos aqui de ultraneoliberalismo.

No Brasil, essa ofensiva global encontrou terreno fértil a partir de 2016, com a consolidação de um ciclo de reformas* ultraneoliberais, orientadas por uma agenda de aprofundamento da redução do gasto público com as políticas públicas, compressão salarial e flexibilização das relações de trabalho. Nesse movimento, as reformas trabalhista e previdenciária foram acompanhadas por medidas de ajuste fiscal – como o teto de gastos e, mais recentemente, o arcabouço fiscal. No entanto, esse processo está longe de se encerrar: novos espaços de apropriação do fundo público seguem em disputa, revelando que ainda há recursos e direitos a serem expropriados.

Partimos do pressuposto de que, desde a década de 1990, o capital vem promovendo um conjunto de reformas voltadas à desestruturação do funcionalismo público. A partir do governo de Michel Temer, essas iniciativas assumem um caráter abertamente ultraneoliberal, marcado pelo avanço de uma agenda que busca extinguir o serviço público estatutário. Nesse contexto, emergem propostas como a restrição de convocações e de concursos, assim como a ampliação dos limites para a sua realização, a redução da jornada de trabalho acompanhada da diminuição proporcional dos salários e, posteriormente, a famigerada PEC 32/2020, apresentada durante o governo Jair Bolsonaro. Esta, pretendia eliminar o Regime Jurídico Único (RJU) – exceto para carreiras típicas de Estado – , flexibilizar vínculos e institucionalizar formas precárias de contratação. A atual proposta de reforma administrativa insere-se na continuidade desse projeto, representando a tentativa de continuidade do ciclo de reformas inaugurado em 2016.

Este texto inaugura um ciclo de três publicações dedicadas a examinar criticamente as transformações no trabalho público e demonstrar que as medidas implementadas desde o final da década de 1990 até o tempo presente, não são ações isoladas. Elas representam um projeto. A primeira abordará os mais de trinta anos de reformas administrativas, destacando o papel que tiveram na corrosão gradual do RJU e na introdução de mecanismos de gestão privatizante no serviço público. A segunda analisará a nova reforma administrativa em tramitação atualmente na Câmara dos Deputados, mostrando como ela aprofunda o paradigma da austeridade no trabalho público, tencionando a ampliação da precarização e flexibilização de direitos. Por fim, a terceira publicação revelará, com base em dados primários e secundários extraídos do Siga Brasil, SIOP e Painel Estatístico de Pessoal, a farsa do servidor custoso e ineficiente, desmentindo o discurso de que o funcionalismo é o responsável pelo desequilíbrio fiscal e demonstrando, com evidências empíricas, o real impacto do gasto com pessoal na estrutura do orçamento público.

Afinal, o que é uma reforma administrativa?

As reformas administrativas não constituem uma proposta isolada, mas o resultado de um processo histórico contínuo, sustentado por uma série de leis, decretos, emendas e portarias que, ao longo de mais de três décadas, reconfiguraram profundamente o trabalho no setor público brasileiro.

Desde os anos 1990, com a instituição do Regime Jurídico Único (Lei nº 8.112/1990), observa-se um processo contínuo de alterações legislativas que, sob o discurso da modernização e da eficiência, vem gradualmente enfraquecendo os princípios fundantes do serviço público – estabilidade, valorização da carreira e impessoalidade – e consolidando seu desmonte de seus pilares centrais. Esse processo tem promovido a redução dos concursos públicos, a diminuição do número de servidores estáveis, a expansão das formas precárias de contratação, o prolongamento do tempo de permanência na ativa e o aumento das alíquotas previdenciárias, o que, na prática, representa uma redução salarial disfarçada. Soma-se a isso o congelamento dos salários, decorrente das restrições fiscais impostas por mecanismos como o teto de gastos, que limitam a recomposição do quadro de pessoal e impedem a valorização remuneratória das carreiras públicas.

Neste sentido, o que se convencionou chamar de reforma administrativa nada mais é do que uma reforma trabalhista aplicada ao setor público – um projeto de reestruturação que transfere para dentro do Estado a mesma lógica de flexibilização, intensificação, rotatividade e desproteção que marca a esfera produtiva do trabalho. Seus impactos não recaem apenas sobre os servidores, também incidem sobre o conjunto dos trabalhadores que dependem das políticas públicas do Estado e desfrutam de serviços cada vez mais precarizados.

>> Leia também: Reforma Administrativa esconde ataque à paridade entre os ativos e os aposentados

Tomamos como marco inicial o governo de Fernando Henrique Cardoso, período em que se consolidaram as primeiras iniciativas de reestruturação do Estado sob a lógica gerencial e fiscalista. Desde então, tais reformas foram aprofundadas por diferentes governos, mantendo como eixo comum a destruição de direitos trabalhistas. Entre as reformas que atacam o RJU e os direitos dos servidores, destacam-se:

• 1997 e 1998 – Leis 9.525/1997, 9.527/97, 9.624/1998 e 9.630/1998: altera direitos garantidos na Lei 8.112/90, tais como: a redução de 60 (sessenta) para 30 (trinta) dias de férias para alguns cargos; a extinção da licença prêmio no serviço público federal; a limitação da licença para acompanhar pessoa da família adoecida; a diminuição do prazo de licença política e dos critérios para mandato classista; a ampliação das exigências para o pagamento de diárias e de ajuda de custo; a extinção da incorporação dos “décimos” na remuneração do servidor que exerceu cargo de confiança, do adicional por passagem à inatividade e da aposentadoria com vantagem do cargo em comissão ou de confiança e; a institucionalização de novas regras na contribuição ao Plano de Seguridade Social.
• 2000 – LRF (Lei Complementar nº 101): impôs um ajuste fiscal permanente, limitando os gastos com pessoal a 50% da receita corrente líquida da União e restringindo contratações e reajustes.
• 2003 – EC 41: acabou com a integralidade e a paridade das aposentadorias, rompendo a isonomia entre ativos e inativos.
• 2012 – Lei nº 12.618: criou o Funpresp, introduzindo o regime de previdência complementar e levando parte da aposentadoria dos servidores ao mercado financeiro.
• 2016 – EC 95: instituiu o Novo Regime Fiscal, congelando por 20 anos os gastos públicos, inclusive a folha de pagamento, e limitando o crescimento das despesas primárias à inflação — o que bloqueou concursos e reajustes.
• 2019 – EC 103: aprofundou a reforma previdenciária, aumentando a idade mínima e o tempo de contribuição e elevando os descontos de aposentados e ativos.
• 2019 – Decreto nº 9.739: dificultou a realização de concursos públicos, sob o argumento de economizar R$ 195 milhões anuais, e tentou autorizar redução de 25% da jornada e dos salários, proposta barrada pelo STF.
• Lei Complementar nº 173/2020: Entre 28 de maio de 2020 e 31 de dezembro de 2021, todas as esferas federativas ficaram proibidas de contar esse período para efeitos de adicional por tempo de serviço, como anuênios, triênios, quinquênios, licença-prêmio ou vantagens equivalentes, desde que essas dependessem exclusivamente de tempo de serviço.
• 2023 – LC 200 (novo arcabouço fiscal): manteve a lógica da austeridade, limitando o crescimento das despesas primárias a 70% da variação da receita líquida dos 12 meses anteriores, com teto de 2,5% acima da inflação. Esse crescimento máximo só é atingido se a arrecadação federal aumentar de forma sustentada; do contrário, as despesas ficam restritas ao mínimo de 0,6%. Ou seja, o aumento de gastos públicos — inclusive com pessoal — depende do crescimento da arrecadação, mantendo o Estado preso ao ciclo da austeridade.

As reformas administrativas e previdenciárias realizadas desde o final dos anos 1990 expressam um movimento contínuo de reconfiguração do serviço público e desmonte do RJU através da expropriação de direitos orientados pela lógica da austeridade fiscal. Em linhas gerais, essas mudanças promoveram a flexibilização das garantias estatutárias, a contenção dos gastos com pessoal e a aproximação progressiva do regime público às lógicas do setor privado.

O processo ideológico de desvalorização do que é público, para a exaltação do que é privado – associado à melhoria de qualidade – também é implementado na particularidade da atuação profissional desses trabalhadores. O servidor público foi progressivamente convertido em um executor de metas e resultados, inserido em uma lógica de produtividade que esvazia o caráter público do seu trabalho e que retira o processo de trabalho como determinante central na avaliação de seu desempenho. A qualidade da execução das tarefas e os desmembramentos/encaminhamentos das suas intervenções deixam de ser os principais indicadores, que são substituídos pela quantidade de tarefas entregues em um curto período, à despeito das condições de trabalho institucionalmente garantidas.

Ademais, acompanhamos a formação de um funcionalismo público que trabalha mais, recebe menos e financia o ajuste fiscal com o próprio salário, tendo em vista que os descontos sobre a remuneração dos servidores retornam ao fundo público. O resultado são servidores públicos progressivamente desvalorizados, com carreiras enfraquecidas e trabalho intensificado, obrigados a compensar a falta de reposição de pessoal.

Soma-se a isso o afastamento crescente da perspectiva de aposentadoria, tornada mais distante e incerta. Nesse campo, consolidou-se a desvinculação entre remuneração e aposentadoria, o aumento do tempo de contribuição e a limitação dos benefícios ao teto do Regime Geral de Previdência Social (atualmente em torno de R$ 8.157,41). A partir da reforma de 2019, a aposentadoria passou a ser calculada com base em 60% da média de todos os salários de contribuição, acrescida de 2% para cada ano que exceder 20 anos de contribuição para homens e 15 anos para mulheres – de modo que o valor o teto do INSS só é alcançado após 40 anos de contribuição para eles e 35 para elas, e apenas quando combinados à idade mínima de 65 e 62 anos, respectivamente. Esse modelo ampliou o tempo de permanência na ativa e reduziu o valor real das aposentadorias, aprofundando a desvinculação entre o tempo de trabalho e a proteção social. Paralelamente, observa-se o enfraquecimento do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) e a expansão dos fundos de capitalização, como o Funpresp, que submete parte crescente da aposentadoria dos servidores à lógica do mercado financeiro.

Além dessas medidas destacamos aquelas que incidem sobre as contratações:

• 1993 – Lei nº 8.745: autorizou contratações temporárias, inicialmente para situações emergenciais, mas que se tornaram substituto permanente dos concursos públicos em diversos órgãos.
• 1993 – Lei nº 8.666 e 1997 – Decreto nº 2.271: instituíram a terceirização das atividades-meio, permitindo que funções públicas fossem executadas por empresas privadas.
• Lei nº 8.958, de 20 de dezembro de 1994: autoriza as universidades e instituições federais de ensino e pesquisa a firmarem contratos e convênios com fundações de apoio, que são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos e burlam o RJU.
• 1998 – EC 19: rompeu com a obrigatoriedade do RJU e autorizou múltiplos vínculos de trabalho, fragmentando o regime de servidores (Suspensa pelo STF até 2024).
• 1998 -Lei nº 9.637 e 1999: criou a figura das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) – todas voltadas a permitir parcerias e contratações via CLT em áreas públicas como saúde, cultura e pesquisa.
• 2012 – Lei n 12.550: A criação da EBSERH transferiu a gestão dos hospitais universitários para uma empresa pública de direito privado, substituindo servidores estatutários por empregados celetistas e introduzindo um modelo de contratação pela CLT no serviço público federal.
• 2018 – Decreto nº 9.507: deu ao Ministro do Planejamento o poder de definir quais atividades poderiam ser terceirizadas.
• 2018 – Portaria nº 443: ampliou de 13 para 31 o número de funções passíveis de execução indireta, consolidando a terceirização como política de Estado.
• 2019 – Decreto 9.739/2019: dificultou a realização de concursos públicos no através de justificativa e controle fiscal/organizacional para cada concurso através de estudo prévio;
• 2020 – Lei Complementar nº 173 de 2020, criada durante a pandemia, congelou salários, não proibiu progressões, mas suspendeu a contagem de tempo para obtenção de vantagens e adicionais, o que na prática adiou os avanços de carreira até 31 de dezembro de 2021, proibindo reajustes e criação de cargos que aumentassem despesas. Foi uma medida de austeridade fiscal adotada em troca do auxílio financeiro da União a estados e municípios.
• 2024 – ADI nº 2135 (STF): confirmou a constitucionalidade da EC 19/1998, consolidando juridicamente a fragmentação do serviço público e a legalidade da multiplicidade de vínculos.

Ao longo das últimas décadas, o Estado brasileiro passou por um processo contínuo de reconfiguração institucional que alterou profundamente as formas de contratação e gestão do trabalho público. Sob o discurso da modernização, da eficiência e do ajuste fiscal, a administração pública foi sendo progressivamente moldada pela lógica empresarial, abrindo espaço para a expansão de vínculos privados, temporários e terceirizados em detrimento do regime estatutário e da estabilidade.

O que começou como medidas pontuais – contratações temporárias, terceirização de atividades-meio e convênios com entidades privadas – transformou-se em um modelo de gestão no qual o Estado se tornou cada vez mais dependente de instituições externas. As fundações de apoio, as organizações sociais (OSs) e as organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIPs) tornaram-se instrumentos centrais dessa transformação. Sob o argumento de conferir agilidade e reduzir custos, passaram a administrar hospitais, universidades, centros de pesquisa, operando com recursos públicos, mas sob regras privadas de contratação e gestão de pessoal.

Essas entidades instauraram um novo tipo de mediação entre o Estado e o trabalho: o servidor público, antes contratado sob o Regime Jurídico Único, cede lugar ao trabalhador celetista, submetido às normas do mercado. Com isso, a gestão pública deixa de ser exercida diretamente por servidores de carreira e passa a ser terceirizada, isto é, conduzida por instituições privadas que administram o público com lógicas empresariais. O resultado é um Estado formalmente público, mas materialmente gerido por terceiros.

As instituições públicas passaram a conviver com uma multiplicidade de vínculos – estatutários, celetistas, terceirizados e temporários – e com salários/adicionais/direitos desiguais para funções idênticas, revelando a fragmentação e a hierarquização do trabalho e ampliando a competição entre os trabalhadores.

O Estado, por sua vez, busca responder a demandas sociais – cada vez maiores – com um número cada vez menor de trabalhadores, promovendo uma intensificação do trabalho que se esconde na cobrança por eficiência, rapidez e resultados mensuráveis. Trata-se de um Estado que contrata menos trabalhadores estatutários, terceiriza mais e desvaloriza quem trabalha no serviço público.

A Reforma Administrativa em debate no Congresso retoma e aprofunda o mesmo percurso das últimas décadas. Sob o reiterado pretexto de promover “eficiência” e “modernização”, já utilizado em reformas anteriores, o projeto fragiliza o Regime Jurídico Único (RJU), amplia as contratações temporárias e institucionaliza a lógica da rotatividade e da flexibilização. Designada por nós como Reforma Trabalhista, em essência, representa uma das expressões contemporâneas da austeridade em tempos de ultraliberalismo.

A nova proposta de reforma trabalhista/administrativa se materializa em três instrumentos complementares, que atuam de forma articulada para reconfigurar o regime jurídico e o trabalho no serviço público, com efeitos diretos não apenas sobre a União, mas também sobre os Estados e Municípios, ou seja, envolve todos os trabalhadores da esfera pública do país . São eles:

• A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) da Reforma Administrativa, que altera a Constituição e redefine os fundamentos do serviço público;
• O Projeto de Lei (PL) da Reforma, que reorganiza as carreiras, institui o programa de gestão de desempenho e regulamenta contratações e remunerações;
• O Projeto de Lei Complementar (PLP), que integra a política de pessoal à lógica fiscal, vinculando metas, indicadores e acordos de resultados à despesa com pessoal.

Na prática, os três formam um mesmo pacote de reconfiguração do Estado, onde a estabilidade, os concursos e a valorização do trabalho público cedem espaço a vínculos temporários, bonificação dos trabalhadores produtivos e controle orçamentário permanente. O que se constrói para o trabalhador do serviço público é um distanciamento crescente de seu propósito de atuação e do sentido coletivo do trabalho. Sua atividade cotidiana passa a ser orientada pelo cumprimento individual de metas e pela busca de bonificações, substituindo o compromisso com o interesse público por uma lógica de desempenho fragmentada, voltada à produtividade e à competição entre pares.

O fio condutor desse processo encontra-se no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, formulado por Bresser-Pereira nos anos 1990, cujo conteúdo, dada sua radicalidade e a resistência dos servidores, vem sendo implementado de forma fragmentada e cumulativa. Seus princípios tornaram-se diretrizes estruturantes da administração pública brasileira e seguem orientando, até hoje, a conformação do trabalho público. Recuperar a historicidade desse projeto é fundamental para compreender o cenário atual, pois o que se apresenta como “nova reforma administrativa” é, na verdade, a continuidade de um movimento mais amplo e persistente. Por isso, optamos por iniciar este ciclo de textos situando o leitor nesse percurso – para que a análise do presente não se descole das determinações históricas que o produzem.

*Optamos por utilizar o termo “reforma” apenas para dialogar com a narrativa dominante e, assim, enfrentá-la em seus próprios termos. No entanto, é importante enfatizar que, em nossa compreensão, o que se convencionou chamar de reforma no contexto neoliberal configura, na verdade, uma contrarreforma uma vez que não apresentam avanços, mas um movimento regressivo de destruição de direitos sociais e trabalhistas..

Gênesis Pereira é Prof. Adjunto na Escola de Serviço Social – UFRJ. Coordenadora do Observatório do Serviço Público: raça, orçamento e direitos. Pesquisadora vinculada ao Grupo de estudos e pesquisas do orçamento público e da seguridade social (GOPSS). Contato: [email protected]

Mariana Flores é assistente social na Unirio, pós-doutora pela FSS/UERJ e coordenadora do Observatório do Serviço Público: raça, orçamento e direitos. Pesquisadora vinculada ao Grupo de estudos e pesquisas do orçamento público e da seguridade social (GOPSS)