A ditadura militar, instalada em 1964 e que se estenderia até 1985, traria um novo ciclo de reformas do Estado muito importante para a inserção da economia brasileira no sistema internacional. Os anos intermediários entre o primeiro governo Vargas (1930-1945) e o golpe militar (1964) foram de extrema instabilidade política e polarização da sociedade. O salto na urbanização e na industrialização do país projetava novas forças políticas burguesas e estas se dividiam quanto às estratégias de desenvolvimento, quanto ao fortalecimento de uma elite dirigente nacional e, ainda, quanto às relações com o capital internacional.
Essa disputa seria levada ao limite na tentativa de controle do aparato do Estado. O golpe de 1964 foi a medida extrema da cúpula militar alinhada com setores empresariais, da grande imprensa, da cúpula da Igreja Católica, com o apoio aberto do governo norte-americano, para se apoderar do poder naquele momento.
O cenário econômico
Os países de economia capitalista experimentaram um importante ciclo de crescimento da Segunda Guerra até meados de 1960. Foi um período marcado pela internacionalização da produção industrial e de serviços, pela expansão do comércio internacional, pelos acordos firmados entre as potências que saíram vitoriosas do conflito e pavimentaram o processo de financeirização das economias internacionais, lastreadas pelo dólar. Consolidou-se hegemônica, dentre as economias capitalistas, a norte-americana.
Ao final da década de 1960, os sinais de uma grave crise de acumulação eram visíveis. As taxas de crescimento dos EUA, dos países europeus e do Japão haviam recuado bastante. Mas, a economia brasileira parecia remar contra a corrente. O período de 1968 a 1973 ficou conhecido como o “milagre econômico”, um dos motes da propaganda do regime militar, pelos índices de crescimento da economia no período. Foi desenvolvido o Plano Estratégico de Desenvolvimento (PED) dos militares, que se caracterizou pela expansão do comércio dos bens de consumo, pelo crédito abundante com juros relativamente baixos e pelo aumento do endividamento externo. Essa foi a base econômica que possibilitou impor, por duas décadas, uma modernização conservadora, de cima para baixo, alterando estruturas da administração pública, das empresas estatais e da legislação aplicada a vários segmentos. Pela sua abrangência, esse conjunto de mudanças institucionais pode ser considerado um novo ciclo de reformas do Estado brasileiro.
O Estado investiu em programas e obras de infraestrutura, com estímulo à participação do capital estrangeiro e na produção de bens duráveis; adotou uma política fiscal e de investimentos favorecendo as grandes corporações e empreendimentos agrários-pastoris voltados à exportação. Os trabalhadores viveram um período de forte arrocho salarial.
Esse período de crescimento seria seguido por uma grave crise econômica. A crise do petróleo, em 1973, alinhou a aparente situação de bonança econômica brasileira com o verdadeiro quadro de recessão internacional, “combinando” os elementos desigualmente desenvolvidos nas economias do Brasil e do restante do mundo capitalista.
Ao longo desse período, o capital monopolista se empenhou, ao máximo, para se apropriar dos domínios estratégicos das indústrias de bens de capital e avançar sobre os setores controlados pelo Estado, questionando a excessiva presença estatal nos assuntos econômicos.
A classe trabalhadora também sofreu mudanças e surgiu um vigoroso movimento sindical ao final dos anos 1970, principalmente com as greves no ABC paulista, entre os metalúrgicos, petroleiros e outros segmentos operários; entre os trabalhadores do serviço público – em particular da educação – e o proletariado do setor de serviços, como os bancários.
Roberto Campos: o artífice das reformas durante a ditadura
O serviço público e os servidores do Estado não passaram imunes às perseguições da ditadura. Somente nos dois primeiros meses após a instalação do novo regime, cerca de dez mil servidores públicos foram demitidos e foram abertos cerca de cinco mil inquéritos administrativos, envolvendo quarenta mil pessoas.
Coube ao Ministro Extraordinário do Planejamento e Coordenação Geral, Roberto Campos, durante o governo Castelo Branco, executar as mudanças na legislação que resultariam na edição da lei básica de reforma administrativa (Decreto-Lei nº 200, de 25/02/1967). O DASP perdeu peso político e econômico e suas atribuições na área orçamentária foram transferidas para o Ministério encabeçado por Campos. Essa mudança foi profunda, ferindo o projeto inicial que originou o DASP, que teve suas atribuições restritas à administração de pessoal, mudando inclusive a sua denominação.
A principal marca do DL 200 foi a descentralização administrativa, com o incremento da flexibilização e delegação de funções à administração indireta. Isso não era exatamente, uma novidade, mas a aliança tecnocrático-militar estabelecida serviu como luva para uma maior autonomia burocrática dos tecnocratas no poder, num movimento de favorecimento e afirmação do grande capital no Brasil.
No terreno da legislação trabalhista, a marca principal da ditadura foi a imposição de uma política de arrocho salarial, limitando a correção dos vencimentos dos assalariados. Para impedir a reação dos trabalhadores foi proibido o direito à greve (Lei 4.330, de 01/07/1964). Junto com essas medidas, em 1966, Roberto Campos acabou com a estabilidade no emprego, concebendo o “Fundo de Garantia por Tempo de Serviço”.
O FGTS anularia dois artigos da CLT e da Constituição em vigor: um, que previa a indenização de um mês de salário por ano trabalhado, em caso de demissão imotivada e, outro, que assegurava a estabilidade no emprego ao trabalhador da iniciativa privada que completasse dez anos na mesma empresa. Conhecido como estabilidade decenária, esse dispositivo legal era uma conquista das categorias mais organizadas no início do século XX, como os marítimos, portuários e ferroviários.
Para garantir a entrada em vigor do novo regime trabalhista, o ditador Castelo Branco se valeu do Ato Institucional nº 2 (AI-2). Naquele período, entravam automaticamente em vigor os projetos de lei do Executivo que não fossem aprovados em sessenta dias, como foi o caso. Depois, o FGTS tornou-se a Lei 5.107, de 13/09/1966.
Previdência pública e complementar (privada)
A legislação previdenciária, a partir de 1.945, foi marcada pela ampliação dos benefícios e serviços, bem como dos critérios de acesso e facilidades na concessão. Mas, cresceram também os atrasos nos repasses da arrecadação e o aumento das dívidas dos empregadores e do governo. A Previdência seguiu em seu papel de agente do processo de financiamento de acumulação industrial. Esses elementos, aliados à imaturidade do sistema, resultaram na primeira crise financeira da previdência.
Frente a isto, foram sendo gradualmente impostas majorações nas alíquotas de contribuição, passando de 3% a 8%, com a promulgação da Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) em 1.960. A LOPS unificou a legislação aplicável ao sistema previdenciário, que se completou com a formação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) em 1.966. Esvaziou-se, desde então, a participação dos trabalhadores na sua gestão, até seu completo desaparecimento.
A partir daí o Estado passou a ter pleno controle institucional sobre o sistema previdenciário, passando a utilizar a sua capacidade de arrecadação como mecanismo complementar no financiamento do Tesouro.
Entre 1.966 e 1.988 a previdência vai viver um processo de reestruturação, passando a responsabilizar-se pela prestação de assistência médica e também pela expansão da cobertura dessa assistência. O ano de 1.967 marca a hegemonia da medicina previdenciária, cuja expansão faz-se, justamente, através do apoio à rede privada de saúde. A centralização significou uma expansão inédita do gasto, criando condições de escala para a expansão capitalista da rede de serviços de saúde, e a previdência constituiu-se também como mecanismo de acumulação de capital no setor da saúde privada. Em 1974 foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social, responsável pela previdência pública.
Já em 1977 teve início a regulamentação da previdência complementar privada, com a edição da Lei n.º 6.435. Os fundos de pensão já existiam, como nos casos da PREVI e da PETROS, ligados aos empregados de empresas estatais, bem como alguns outros de empresas privadas. O crescimento do setor não ocorreu espontaneamente. O governo tinha a pretensão de fortalecer o mercado de capitais, através das Bolsas de Valores, e dependia da capacidade de poupança que somente grandes empresas poderiam viabilizar. A força patrimonial das estatais foi a base para a criação dos fundos de pensão, e assim, atingir o objetivo traçado pela ditadura.
As reformas e as políticas educacionais dos governos militares
A edição da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) e a criação do Instituto de Políticas e Estudos Sociais (IPES), ambos em 1961, são dois fatos políticos, anteriores ao golpe de 1964, relevantes para a análise das políticas educacionais dos governos militares. A LDB teve como propósito fundamental a massificação da ação educativa, para responder às necessidades das mudanças nas estruturas econômicas advindas do desenvolvimento industrial e da crescente urbanização em curso no país.
Já a criação do IPES foi alentada por um segmento importante das elites empresariais, com o intuito de exercer o controle direto sobre as orientações da política educacional. O Instituto buscava, ainda, contrapor-se ao papel institucional da Associação Brasileira de Educação, e se articulava com a Escola Superior de Guerra (ESG), configurando-se como o “intelectual orgânico coletivo do golpe”, nas palavras do educador Luiz Antônio Cunha. O IPES cumpriu papel destacado na vigência do regime limitar, formulando políticas educacionais.
Os militares não tinham propriamente projetos para a área da educação, mas executaram políticas de repressão ideológica e policial nas escolas e universidades públicas, como foi o caso da Lei 4.464/64, conhecida como Lei Suplicy, que levou ao fechamento da União Nacional dos Estudantes (UNE), e ao Decreto–Lei 228/67, que ficou conhecido como Decreto Aragão.
Duas leis tiveram capital importância na reformulação do ensino
A Lei n.º 5.540/68 reformulou o ensino superior. As diretrizes fundamentais da reforma universitária foram: institucionalizar a desobrigação do Estado para com o ensino superior, modernizar e acoplar a estrutura universitária às exigências de acumulação intensiva de capital e garantir no comando político das universidades as diretrizes emanadas dos governos militares. A estrutura das universidades brasileiras modernizadas haveria de se moldar aos interesses políticos e econômicos, afastando-se da democracia interna e da autonomia, com o intuito de favorecer o avanço do processo de monopolização e internacionalização da economia brasileira. Houve, ainda, uma expansão de vagas bastante significativa nas instituições de ensino superior da rede privada de ensino, incluindo aquelas vinculadas à Igreja Católica e a outras confissões religiosas – superando as vagas nas instituições públicas – sob a coordenação do Conselho Federal de Educação (CFE), resultando num avanço importante da privatização do ensino superior.
Já a Lei n.º 5.692, que postulava a reformulação do ensino de 1.º e 2.º graus, trazia, entre os seus pontos mais controvertidos, a profissionalização do ensino de 2.º grau, mas, também ratificava, em seu artigo 7º, a inclusão obrigatória nos currículos da educação básica da disciplina de Educação Moral e Cívica.
A legislação abriu espaço para que parte dos professores do primeiro grau tivesse formação de nível superior. Os professores passaram a se formar em cursos superiores de duração mais curta – sendo que muitos foram criados de forma precária – originando um contingente bastante expressivo de novos profissionais da educação. A adoção desse conjunto de leis consolidou uma concepção produtivista de educação, que tinha como corolário a busca do máximo de resultados com o mínimo de dispêndio.
Essas mudanças resultaram no crescimento numérico dos profissionais formados nas universidades e no número daqueles que viriam dedicar-se à educação, particularmente os professores públicos das redes estaduais. Em contrapartida, as políticas salariais de arrocho da ditadura fizeram com que as condições de trabalho se aviltassem naquele período, num processo que combinou a profissionalização do trabalho docente com a sua precarização.
Sinteticamente, podemos afirmar que durante a ditadura militar a economia brasileira caracterizou-se pela grande intervenção do Estado em projetos de infraestrutura necessários aos interesses dos grandes grupos capitalistas nacionais, em especial aqueles que mantinham estreitos vínculos com o capital internacional. O dinheiro público da previdência e a criação dos fundos de pensão foram peças importantes nesse processo.
O crescimento observado nos anos iniciais resultou no benefício de poucos e agudizou a má distribuição de renda. Ao final da ditadura, em 1982, o Brasil bate as portas do FMI e observa-se uma acentuada elevação do endividamento externo. Em 1984 a dívida pública já chegava à casa dos 100 bilhões de dólares, num crescimento da dependência externa. Foi um período de internacionalização da economia e penetração do capital estrangeiro.
A inflação volta a crescer, aumentam o desemprego e o arrocho salarial. Os anos finais da ditadura seriam marcados pela intensa mobilização da sociedade – exigindo a redemocratização e eleições diretas para presidente – e a pujança de um vigoroso sindicalismo, com destaque para o movimento operário e de servidores públicos.
(*) Cacau Pereira é militante da Resistência/PSOL. Coordena o Instituto Classe Consultoria e Formação Sindical e colabora com o Instituto Brasileiro de Estudos Políticos e Sociais (IBEPS). Contatos: [email protected]
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