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CPI do Rio Previdência: urgente e necessária!

Juliana Fiuza Cislaghi

Mestre e Doutora em Serviço Social pelo PPGSS/UERJ, Especialista em Saúde e Serviço Social, Professora Adjunta da Faculdade de Serviço Social da UERJ e pesquisadora do GOPSS – Grupo de Estudos e Pesquisas em Orçamento Público e Seguridade Social. Diretora da Associação de Docentes da UERJ (Asduerj) entre 2011 e 2015 e diretora do ANDES-SN entre 2016 e 2018.

A Previdência Social dos trabalhadores empregados do estado do Rio de Janeiro era de responsabilidade do Instituto de Previdência do Estado do Rio de Janeiro (IPERJ) desde 1975. A partir de 1999 foi criado o Rio Previdência. As alíquotas de contribuição dos trabalhadores passaram de 7% em 1974 para 9% em 1987, 11% em 1999 e 14% em 2017, esse último sob muito protestos dos trabalhadores, como resposta a suposta crise do estado. Já a contribuição patronal não foi depositada no Rio Previdência até 2004, o que impactou negativamente na formação de poupança do fundo. Apenas em 2004 foi fixada em 11% passando para 22% em 2006 e 28% em 2017.

Os royalties do petróleo e participações especiais na exploração de recursos naturais arrecadadas pelo governo do estado do Rio de Janeiro passaram a fazer parte do patrimônio do Rio Previdência a partir do decreto 37.571/05, com a entrada efetiva dos valores a partir de 2006, excetuando-se as parcelas vinculadas para as transferências municipais, o Fundo Estadual de Conservação Ambiental e Desenvolvimento Urbano (Fecam), o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep) e a dívida com a União. A partir da lei 7606/17 8,5% da arrecadação do Documento Único de Arrecadação do Departamento de Trânsito (Duda/ Detran) também passou a compor o fundo previdenciário.

Em 2012, na sequência da lei da federal que criou o Funpresp, foi criado o Fundo de Previdência Complementar do estado do Rio de Janeiro (RJPrev) que passou a funcionar em setembro de 2013. Assim como para os servidores federais, estabeleceu um teto para a contribuições e benefícios similar ao teto do regime geral e instituiu um fundo de capitalização para aqueles que se dispuserem a aderir. Assim como no Funpresp, os participantes podem contribuir com até 8,5% do salário que ultrapassa o teto previdenciário com garantia de igual aporte do seu patrocinador, o estado e suas autarquias.

Em novembro de 2012, foi aprovada a Lei 6338 que segregou a massa, isto é, separou o fundo do Rio Previdência, que passou a ser chamado de Plano Financeiro, e os recursos do RJPrev que passou a ser chamado Plano Previdenciário. Uma inversão de sentidos que não parece inocente.

Já a lei 7628/17 estabeleceu, assim como no Funpresp, a inscrição automática dos novos trabalhadores no RJPrev, com 90 dias para realizar seu desligamento. Segundo a demonstração atuarial do RJPrev referente ao ano de 2017, o fundo tinha apenas 1858 participantes.

O que vai diferenciar o processo de contrarreforma previdenciário no estado do Rio de Janeiro é que, da criação de fundo de pensão para a capitalização da previdência dos novos trabalhadores, o fundo que se mantém público foi efetivamente financeirizado, por meio das operações de securitização.

A partir de 2013, o governo Cabral passou a realizar a antecipação de receitas futuras de royalties e participações especiais por meio de operações financeiras e de securitização, evitando, dessa forma, repassar recursos do Tesouro Estadual para o Rio Previdência, como previsto constitucionalmente, num momento em que o fundo começava a apresentar déficits, ainda antes da queda do preço internacional do petróleo.

O TCE (2016) apontou que vários repasses legais do Tesouro Estadual deixaram de ser feitos historicamente, o que descapitalizou o fundo previdenciário. São eles: o não repasse de contribuições patronais entre 1999 e 2004, o não repasse da totalidade dos créditos da dívida ativa conforme previsto no Decreto 37.050/05, a não recomposição correta do fluxo dos Certificados Financeiros do Tesouro em 2007 e 2011, o não repasse dos créditos tributários parcelados até 2005 apesar do Decreto 39.994/05 prever que esses créditos fazem parte do patrimônio do Rio Previdência, a transferência de 13% dos recursos dos royalties desde o Decreto 43.911/12 para pagamento de dívida com a União, a transferência de recursos ao Tesouro em troca de um imóvel no bairro do Leblon, na cidade do Rio de Janeiro, em 2013, sem venda do imóvel para recuperação do valor o que afetou a liquidez do fundo. Essa descapitalização ocorrida pelo descumprimento de leis pelo governo do estado do Rio de Janeiro totalizou, com exceção da falta de depósitos patronais até 2004, 14,25 bilhões de reais, conforme os dados do TCE.

Ao invés de repassar esses recursos o governo aprofundou a descapitalização e a dívida futura do Rio Previdência promovendo junto ao mercado financeiro diversos processos de securitização. A securitização se caracteriza por ser uma operação financeira que transforma direitos creditórios futuros em títulos ou valores mobiliários negociáveis no mercado sem a intermediação financeira do sistema bancário tradicional. A intermediação é realizada por uma sociedade de propósito específico (SPE), criada para esse fim, que tem os títulos repassados ao seu patrimônio e passa a ser a única garantidora dos pagamentos. Isto é, o estado do Rio de Janeiro deixa de ser o fiador das operações que se baseiam nas qualidades e nos riscos do próprio ativo que lastreia os títulos, nesse caso a produção de petróleo e recursos naturais que remunera o estado através dos royalties e participações especiais. Essas operações têm sido realizadas em circunstâncias em que empresas e países passam por dificuldades financeiras dificultadoras de empréstimos tradicionais. Como veremos, todavia, essas operações geram grandes dívidas para o estado e burlam as já parcas regras de limitação para a grande apropriação de recursos do fundo público pelo capital por meio do pagamento de juros e taxas de retorno pré-fixadas nos contratos. [1]

As primeiras operações de antecipação de crédito dos royalties e participações foram feitas de forma direta, e não por securitização, primeiro com a Caixa Econômica Federal e depois com o Banco do Brasil, em 2013. Essa operação arrecadou respectivamente R$ 2,3 bilhões e R$ 1 bilhão de cada instituição financeira. Essas primeiras operações arrecadaram o total de R$ 3,3 bilhões de receitas antecipadas, com uma taxa interna de retorno (TIR) agregada de 14,19%, porém tinham uma saída prevista com o pagamento dos bancos de R$ 5.788.380.585,00 até 2025, ou seja, geradora, na prática de uma descapitalização. Mais ainda, em torno de 68% desse montante deveria ser pago nos primeiros cinco anos de contrato.

Para realizar novas antecipações de receita o estado optou pelo modelo de securitização e o acesso ao mercado externo com a justificativa de obter melhor TIRs. Para tanto criou a SPE Rio Oil Financial Trust (ROFT) com sede no estado de Delaware nos EUA e representação legal pela National Wilmington Trust. O estado de Delaware é considerado pela Receita Federal brasileira e pelo Banco Central,  desde a lei 11.727/08, um paraíso fiscal pois a lei ampliou esse conceito para estados e países que não obrigam a divulgação da composição societária das empresas e permitem a instalação de empresas/operações sem substância econômica, ou seja, empresas de pura especulação financeira, além de outras desobrigações tributárias típicas dos paraísos fiscais.

Essas operações no mercado internacional dependiam da concessão da totalidade de direitos das receitas de royalties e participações especiais para a ROFT, de titularidade do Rio Previdência. Para isso foi criada a Rio Petróleo S/A uma SPE para emitir debêntures [2] para a Caixa Econômica Federal e para o Banco do Brasil extinguindo as obrigações de preferência do primeiro contrato. Essa operação elevou as TIRs dos bancos nacionais para 18,5%, o que supostamente seria reduzido pelos custos menores das novas operações, mas os pagamentos foram antecipados de 2025 para 2022.

As primeiras operações de capitalização no mercado externo foram realizadas em 2014 com a emissão pela ROFT de bonds [3] e debêntures. A série 2014-1 emitiu bonds seniores, ou seja, com prioridade de pagamento em relação inclusive ao Rio Previdência, no valor de U$ 2 bilhões de dólares e a série 2014-2 emitiu R$ 2,4 bilhões de reais, que serviram para substituir a dívida contraída com a Caixa e o Banco do Brasil. Assim, a TIR se reduziu de 18,5% para 13,74%, as entradas totais de recursos somaram R$ 6,672 bilhões de reais com saídas previstas para o pagamento de obrigações de R$ 12,632 bilhões, quase o dobro do arrecadado, com pagamento até 2024. Em 2014 realiza-se ainda uma terceira operação que reduz a TIR para 11,93%. No total, ao final de 2014 foram arrecadados R$ 8,226 bilhões com pagamentos previstos de R$ 15,666 bilhões até 2027, o que compromete a receita do Rio Previdência em mais de R$ 1 bilhão por ano.

Em 2015, a desvalorização do real frente ao dólar e, principalmente, a queda do preço internacional do barril de petróleo entre julho de 2014 e dezembro de 2015 de US$ 106,77 para US$ 37,97 levou a duas quebras de contratos entre o Rio Previdência e os investidores nos títulos emitidos pela ROFT. Isso porque os contratos continham Índices de Cobertura (IC) para proteger os investidores que determinavam uma razão entre o volume de receita anual do fundo e o pagamento das obrigações contratuais. Com os IC em 2,5 seriam impossibilitadas novas emissões de títulos, em 2,0 ocorreria a retenção de 60% dos royalties e participações especiais e se alcançassem o limite de 1,5, além da retenção de 60%, seria acelerada a amortização da dívida.

A primeira quebra de contrato ocorreu no terceiro trimestre de 2015, quando o IC chegou a 1,2 o que, além de todas as penalidades elencadas acima, elevava, ainda, em 2% os juros de todas as operações. O governo na ocasião fez uma proposta de renegociação para evitar as penalidades. Essa proposta incluía a retenção de 40% da receita líquida do Rio Previdência para amortização antecipada no quarto semestre de 2015, ampliação da cobertura mínima (IC) da razão de 1,5 para 1,75, tornando ainda mais difícil para o Rio Previdência o cumprimento do contrato, elevação de mais 1% dos juros além das penalidades, totalizando 3% em relação ao contrato inicial. Esse 1% a mais poderia ser zerado se alcançados três objetivos: que os repasses ao Fecam e as obrigações do estado com a União em relação aos royalties não fossem mais prioritários em relação aos investidores e que a amortização dos debêntures devidos a Caixa e ao Banco do Brasil fossem adiadas de 2015 para 2018. Como é óbvio, todas as condições significavam vantagens para o capital que comprou os títulos em relação a outras prioridades (como o Fecam) ou outras dívidas do estado (como o caso dos bancos públicos e da União).[4]

Como o estado não cumpriu nenhuma das três condições houve um aumento de custos com a renegociação que somava a adição de 1% de juros, multa e um comissionamento de consultoria e advogados que totalizou R$ 912 milhões. Para o TCE a decisão ” não se sustentou em critérios técnicos e a opção por realizá-la foi tão somente com o objetivo de evitar a aceleração dos contratos e a inviabilização de novas operações, o que de fato se realizou seis meses depois (…)”.

Passados seis meses da primeira renegociação o Rio Previdência incorreu em nova quebra contratual tornando inócua a primeira negociação, já que a aceleração dos pagamentos teve que realizada de qualquer forma.

Com tudo isso, as entradas antecipadas continuaram iguais (R$ 8,443 bilhões) mas o pagamento de obrigações elevou-se para R$ 18,383 bilhões com o prazo de pagamento final antecipado de 2027 para 2020, com previsão de pagamento de R$ 4,627 bilhões em 2018 segundo a Lei Orçamentária Anual (LOA).

Só de custos administrativos essas operações, mal sucedidas para o erário público mas muito bem sucedidas para o capital portador de juros, são pagos ao ano R$ 1,5 milhão para a manutenção da Rio Petróleo, US$ 300 mil para a manutenção da ROFT, 15% de imposto de renda sobre os juros pagos e sobre o valor de manutenção das duas SPE, 0,38% de Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) nos juros sobre as operações internacionais, o dinheiro captado no exterior que entrou no país e a manutenção da ROFT.

Uma auditoria do TCE concluiu em 2016 que a antecipação de receitas do royalties “colaboraram, de forma expressiva e definitiva, para a grave crise financeira e fiscal enfrentada pelo estado do Rio de Janeiro” e que “o governo do estado do Rio de Janeiro optou por trilhar um caminho que tornou insustentável a sua situação financeira ‘quebrando’ o estado, em linguagem simples e direta”. Além disso, o TCE questiona quem são os investidores,  as empresas contratadas como representantes das SPE, os escritórios de advocacia e consultoria, ou seja, quem efetivamente tem ganho com essas operações.

Em 2018, com a justificativa de pagar o décimo terceiro salário dos trabalhadores do estado em atraso, o governo realizou nova operação. Essa operação foi questionada judicialmente pelo Ministério Público, sem sucesso, entretanto. A chamada “Operação Delaware II” teve seus documentos oficiais declarados como restritos, o que não permite nem que o MP, nem o TCE os acessem, reafirmando a total falta de transparência dessas operações. Nessa nova operação o estado antecipou 3 bilhões em receitas com saídas de R$ 8,5 bilhões até 2030.

Outro fato importante é que o estado não computa como parte de sua dívida os custos das securitizações. Em 2016 a dívida consolidada do estado era de R$ 106,15 bilhões mas isso não incluía os R$ 18 bilhões que serão pagos pelo estado pelas antecipações das primeiras securitizações, assim como não incluía outras securitizações realizadas como a do Fundo de Desenvolvimento Econômico e Social (Fundes) e securitizações da dívida ativa.

Por fim, salientamos que o estado do Rio de Janeiro foi o primeiro ente nacional a securitizar fontes de receita de forma tão expressiva e utilizando para isso royalties e participações especiais. As securitizações mais populares no Brasil são das dívidas ativas já implementadas pelos governo de São Paulo e Minas Gerais. que captaram respectivamente R$ 2,1 bilhões e R$ 300 milhões (TCE, 2016). Já foi aprovada no Senado  e está em trâmite na Câmara de Deputados o PLS 204, de autoria do senador José Serra (PSDB), que pretende regulamentar essa modalidade de securitização para todos os entes da federação excluindo essa forma de endividamento financeiro das regras da Lei de Responsabilidade Fiscal.

O Estado segue enorme para garantir ao capital inúmeros mecanismos de apropriação de fundo público como o consumo, os gastos tributários, a transferência direta e a privatização da gestão. Esses mecanismos se multiplicam cada vez mais financeirizados e fictícios. O pagamento de juros e amortizações da dívida pública, que consome anualmente pelo menos um quarto do orçamento federal, ganha nas securitizações dispositivos legais correlatos, criadores de dívida e alimentadores de pagamentos bilionários de juros ao capital, elaborados para burlar as próprias regras criadas pelos ideólogos do ajuste fiscal.

O modelo de endividamento por securitização foi um dos responsáveis pela “quebra” do estado grego que criou uma SPE no paraíso fiscal de Luxemburgo [5]. O estado do Rio de Janeiro segue o mesmo caminho optando por Delaware. Além da securitização dos royalties prepara-se ainda para securitizar sua dívida ativa, seguindo o exemplo de São Paulo e Minas Gerais.

Em jogo estão as aposentadorias e pensões de milhares de trabalhadores do estado do Rio de Janeiro, que contribuíram com a Previdência durante toda sua vida laboral. O que torna o estado do Rio de Janeiro um caso exemplar para pensar a financeirização da Previdência Social é que o governo do PMDB conseguiu, por um lado, seguindo os passos das contrarreformas nacionais realizadas pelos seus então aliados petistas, capitalizar a previdência de novos trabalhadores para beneficiar o capital portador de juros do mercado financeiro. Por outro lado, por meio da securitização, conseguiu, para beneficiar o mesmo capital, utilizar os recursos do fundo público de Previdência dos trabalhadores mais antigos, que não tinham sido afetados por essa contrarreforma, o que nos levará, provavelmente, se não houver uma reação contundente dos trabalhadores e suas organizações, a uma tragédia futura e anunciada.

*Juliana Fiuza Cislaghi é Professora Adjunta da Faculdade de Serviço Social da UERJ e Pesquisadora do GOPSS – Grupo de Estudos e Pesquisas em Orçamento Público e Seguridade Social

NOTAS

1 –  Dados do TCE de 2016.
2 –  “A debênture é um título de dívida que gera um direito de crédito ao investidor. Ou seja, o mesmo terá direito a receber uma remuneração do emissor (geralmente juros) e periodicamente ou quando do vencimento do título receberá de volta o valor investido (principal). No Brasil, as debêntures constituem uma das formas mais antigas de captação de recursos por meio de títulos” Acesso aqui. Consulta em 06 de julho de 2018.
3 – Bonds são título de dívida emitidos por governos ou empresas no exterior. Acesso aqui. Consulta em 06 de julho de 2018.
4 – 
Dados do Ministério Público Estadual de 2016.
5 – Acesso aqui. Consulta em 06 de julho de 2018.